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坚持三种思维 加快推动新时代政府投资审计转型发展

龙腾造价 l 2019-09-20 15:11

胡泽君审计长指出,投资审计是审计机关的法定职责之一。2017年审计署下发《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》,对政府投资审计转型发展作出总体部署。面对新形势新任务新要求,审计机关和审计人员必须增强法治思维、创新思维和底线思维,依法规范开展投资审计工作,加快推进新时代投资审计转型和均衡全面发展,主动适应和服务改革发展大局。

 

一、坚持法治思维,准确把握政府投资审计正确发展方向。突出问题和法治导向,正确处理“三个关系”:一是正确处理好“公权力”与“私权利”的边界关系。过去一段时间,一些地方出台地方性审计条例或审计监督条例,要求政府投资或以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据。2017年5月,全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设竣工结算依据有关规定的研究意见》,认为审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系,要求不得将审计监督的“公”权力凌驾于平等主体的“私”权利之上。各地必须按照全国人大法工委和审计署文件要求,态度坚决地废止、清理、纠正与之相悖的文件或条款,确保政府投资审计依法依规依程序。二是正确处理好“法治要求”与“现实需求”的结合关系。长期以来,地方党委、政府要求审计机关为政府投资项目审核把关,为地方节省下看得见、摸得着的“真金白银”,一些地方将审计经费与结算审计金额相挂钩,以审减额“论英雄”,以致审计机关一度陷入“贪多求全”、“凡投必审”、“包打天下”的被动局面,甚至审计程序一切从简、内容以偏概全,忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题,偏离审计监督的内在要求和法制轨道,不仅使法律风险和审计风险陡增,而且给投资审计转型带来困难。各级审计机关必须正视问题,主动向地方党委、政府专题汇报,指出问题性质、后果和危害,提出合理化建议,为审计监督“正本清源”。三是正确处理“供给侧”与“需求侧”的平衡关系。政府投资审计在推进财政“节流”、规范项目建设、优化投资环境等方面发挥了不可替代的作用,社会关注度高,随着政府投资审计项目规模增大、数量增多,日益旺盛审计的需求与审计力量不足之间的矛盾更加突出,并且投资形式、主体多元化, PPP、 EPC等项目建设带来一些新课题,审计供给能力明显不足,迫切需要推进政府投资审计“供给侧”改革,探索分类分层审计的办法,充分运用物质流、信息流、资金流等审计方法,加大信息技术利用,实现从传统投资审计向现代投资审计转变,提升供给能力、优化供给结构,促进政府投资项目审计“供需平衡”。

 

二、坚持创新思维,不失时机推进政府投资审计转型发展。进入新时代、适应新时代,审计机关要围绕解决好“审不审、审什么、怎么审”的问题,积极推进基层政府投资审计转型发展。一是要推进全过程全环节“两全审计”。由过去侧重工程造价审计,向政府投资立项决策、工程招投标、工程造价、投资绩效等全过程、全环节审计监督转变,重点关注工程造价和投资绩效等环节。二是要推行分类分层“两分审计”。划分轻重缓急,做到分类管理、分层次审计,可以选择建设周期长、投资大的项目实施过程中审计,将审计“关口”前移,改变原有在建设项目完工后进行审计的模式,把事前预防、事中控制和事后监督有效结合起来。审计实践中,可根据项目建设性质、投资规模等要素,将政府投资项目分为A、B两类管理:将项目批复投资额在一定金额以上、招标文件或合同明确约定“以审计机关审计结果作为结算依据”、具备审计条件,且纳入年度审计项目计划的重大政府投资项目,作为A类项目,由审计机关直接审计。B类项目为审计机关负责抽查审计项目,即A类以外,按规定纳入政府投资审计范畴的政府投资建设项目,一般由建设单位委托社会中介机构开展造价审计,并将审计结果报送审计机关备案,审计机关负责抽审并出具复核意见。三是要加强项目和中介“双监管”。建立“政府投资项目库”和“社会审计中介机构库”,实行双监管。一方面,切实加强对投资项目和建设单位履行主体责任的监管。所有政府投资项目从立项开始要向审计机关报备,工程招投标、工程造价等重点环节结果要及时报备。审计机关对报备情况纳入台账管理,实行常态化监督。另一方面,切实加强对社会审计中介机构的监管。聘请社会审计中介机构实施工程造价审计的,其费用纳入项目预算,不允许施工方聘请中介和支付费用,切实切断施工方和社会审计中介机构的利益链。建设单位聘请社会审计中介机构参与工程造价审计,原则上应从审计机关建库的中介机构中选取并报审计机关备案。审计机关对中介机构参与的政府投资审计结果每年按照一定的比例进行抽审,对私自放水、暗箱操作、审计不实的中介机构纳入黑名单,清除中介机构库,不得再参与市政府投资审计工作。四是切实加强力量资源“双统筹”。即统筹内部资源,借助当前机构改革之机,适当增加投资审计机构人员编制;积极培养财务、工程造价等方面复合人才,推进岗位优化设置和专业优势互补,增强投资审计与多方位审计的融合,弥补缺位,缓解审计专业资源不足的难题。统筹外部资源,扩大社会审计中介机构库,吸纳更多具备资质、信用良好的社会审计中介机构和专业人才为我所用;参照市场行情科学制定投资审计人员薪酬待遇,面向社会公开选聘一批高素质专业化协审人员,切实加强审计力量,推进政府投资审计转型升级。

 

三、坚持底线思维,切实有效规避政府投资审计潜在风险。要辩证地对待服务大局与回归主业的关系,坚持在法定职权范围推动基层投资审计转型,最大限度规避投资审计潜在风险。一要切实防止质量风险。要防止“贪多求全”、“凡投必审”带来的质量风险,在项目计划上统筹安排、量力而行,依据政府投资项目规模、性质、审计力量等开展项目论证,加强综合评定,每年计划审计若干个重点项目或若干个重点部门,全面审计、审深审透,做到项目安排“少而精、少而优”,有重点有步骤地推进审计全覆盖。要防止工程项目自身的复杂性所带来的审计质量风险,在审计内容上,要对工程财务、管理、效益等情况全面关注,关注隐蔽工程,关注工程管理薄弱环节,防止内容缺失,挂一漏万。要防止能力不足和手段缺乏带来的审计质量风险,正确把握改革中出现的新情况新问题,鼓励审计人员积极主动地学习新知识,广泛涉猎各类学科,提高解决问题的能力。要加强遥感影像、地质雷达探测等新手段、新方法的运用,依托数字化审计模式,提高审计精确度和效率。要防止中介机构盲目承揽业务带来的审计质量风险,要加强中介机构监管,杜绝中介机构借用资质承揽业务,审计质量不高,片面追求核减率等问题。二要切实防止违法风险。始终牢牢把握“法定职责必须为,法无授权不可为”的原则,防范违法风险。要切实防止“以审代结”,保障政府投资建设项目中建设单位与施工单位的平等民事主体地位,纠正强制以审计结论代工程结算依据等不当做法。要切实防止“以审代管”,厘清项目管理和监督中职责不清、工作边界不明的问题,明确项目建设主体责任和投资审计监督责任,坚定不移退出各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构,坚决纠正参与工程项目决策、审批、工程招标、征地拆迁、物资采购、质量评价等“长臂管辖”行为,避免“既当裁判员,又当运动员”的尴尬,推动投资审计回归监督主业。三要切实防止廉政风险。要强化对审计权力运行的监督和制约,督促审计人员严格遵守审计“八不准”纪律和“四严禁”要求等廉政纪律、保密纪律、工作纪律,抓好廉政制度贯彻落实工作,防止审计机关和人员被施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”“围猎”。在项目审计力量配置上统筹谋划,不得将整个投资审计项目直接委托给中介机构实施。对在投资审计中发现建设单位履职不力,出现重大工作失误或重大审计质量问题和廉政问题的,要加大通报报和移送工作力度。加强社会中介组织全过程监管,建立准入、退出机制和诚信档案,对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员实行“一票否决”,并严肃责任追责。